Sentencia A. 1078/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1078/24

 

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1078 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5508

 

Conflicto de jurisdicciones presentado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali.

 

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

§1. El Centro Médico Imbanaco de Cali S.A., por intermedio de apoderada judicial, haciendo uso de la acción consagrada en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, promovió demanda contra la Gobernación del Valle del Cauca – Secretaría de salud departamental (en adelante la Secretaría de Salud Departamental) y MEDIMAS EPS, con el propósito de que la Superintendencia Nacional de Salud dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, ordenando el pago de un millón trescientos veintiún mil cuatrocientos setenta y cinco mil pesos moneda corriente ($1.321.475 COP), representado en las facturas relacionadas en el estado de cuenta y actas de levantamiento de objeciones adjuntos[1], así como el pago de intereses moratorios y honorarios de abogado[2].

 

§2. Como sustento de las pretensiones la demandante indicó que: (i) prestó servicios de salud no contemplados en el Plan de Beneficios en Salud (en adelante NO PBS, antes “NO POS”) a los afiliados y beneficiarios de MEDIMAS EPS; (ii) en atención a la Resolución No. 1479 de 2015 del Ministerio de Salud y Protección Social, radicó oportunamente, con los requisitos y soportes, su facturación ante MEDIMAS EPS, quien posteriormente hizo lo pertinente ante la Secretaría de Salud Departamental; (iii) realizada la auditoría por la Secretaría de Salud Departamental se objetó la facturación[3]; (iv) ante tal situación, solicitó al Grupo de Auditoría de la Secretaría de Salud de la Gobernación del Valle la realización de auditorías y/o conciliaciones, conjuntamente con la EPS, sin obtener respuesta; (v) requirió corrección y/o aclaración de las actas a la EPS, sin que aquella procediera de conformidad; y (vi) efectuada la conciliación para el levantamiento de las glosas impuestas, la entidad territorial las ratificó[4].

 

§3. La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, mediante auto A2022-002613 del 22 de septiembre de 2022[5], declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Cali – Valle del Cauca (Reparto). Argumentó que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicio y tecnologías en salud NO PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en atención al cambio de precedente realizado por la Corte Constitucional en el Auto 785 de 2021[6], en línea con otras posiciones similares de la Corporación. Destacó que el Tribunal Superior de Bogotá en Sala Laboral, en concordancia con la posición de esta Corte, en providencia de 30 de junio de 2022[7], declaró la falta de jurisdicción, en un caso similar, indicando que los asuntos que tengan por objeto debatir temas relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud NO PBS, deben remitirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo establecido en el numeral 2° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA); y que el mismo Tribunal, “según las precisiones de la misma Corte Constitucional en Auto No. 1025 del 24 de noviembre de 2021[8], ha ordenado en repetidas oportunidades, asignar el conocimiento de los recobros por tecnologías NO PBS (…), a la jurisdicción contenciosa administrativa”[9].

 

§4. Sometido a reparto, el expediente fue asignado al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali[10], autoridad que en providencia del 10 de mayo de 2024[11] declaró la falta de competencia, planteó conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que, en Auto del 25 de julio de 2023, avocó el conocimiento del caso entendiendo que el litigio versaba sobre el recobro de servicios NO PBS, de acuerdo con lo dispuesto en los autos 389[12] y 785 de 2021[13] de la Corte; no obstante, al ver la regla de decisión del auto 2032 de 2023[14] de la misma Corporación, se percató “que la naturaleza de la controversia es distinta, esto es, la falta de pago de las facturas en comento a causa de las glosas impuestas por la entidad territorial”, por consiguiente, la Superintendencia de Salud es la competente para conocer el caso.

 

§5. El Despacho señaló que la demanda del Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra la Secretaría de Salud Departamental y MEDIMAS EPS es semejante a la que dio lugar al expediente CJU-3745, que conoció la Corte en el Auto 2032 de 2023, pues (i) corresponde a un conflicto de glosas por facturas de prestación de servicios médicos, lo cual activa la competencia de la Superintendencia de Salud, y (ii) ambas partes conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), en consideración a lo dispuesto en los artículos 155 de la Ley 100 de 1993 y 43 de la Ley 715 de 2001. Aunado a lo anterior, destacó que todas las entidades territoriales se encargan de la administración del régimen subsidiado de salud, según lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 1438 de 2011.

 

§6. Mediante correo electrónico del 22 de mayo de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali remitió las diligencias a la Corte Constitucional[15]; en sesión virtual del 24 de mayo de 2024[16], se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera; y el 28 de mayo siguiente, el expediente fue entregado al despacho, a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR[17].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.   Competencia

 

§7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].

 

2.       En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

§8. Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[19]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[20]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[21]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[22].

 

§9. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, la Superintendencia Nacional de Salud (Jurisdicción Ordinaria)[23] y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento del proceso promovido por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental y MEDIMAS EPS, cuyo propósito es ordenar el pago de unas facturas glosadas o devueltas, generadas por concepto de la prestación de servicios NO PBS a afiliados de la EPS demandada (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Superintendencia Nacional de Salud invocó el Auto 785 de 2021 emitido por la Corte Constitucional y decisiones del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral; mientras que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali justificó su decisión en la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 de esta Corporación; la distancia de la controversia en estudio respecto de los litigios que dieron lugar a los Autos 389 y 785 de 2021 de la Corte, y en los artículos 155 de la Ley 100 de 1993, 43 de la Ley 715 de 2001 y 29 de la Ley 1438 de 2011 (presupuesto normativo).

 

3. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 2032 de 2023[24].

 

§10. El artículo 116 de la Constitución establece que excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas; en ejercicio de tal facultad y con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS, el Congreso de la República, a través del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señaló los asuntos en los cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición otorga a la entidad competencia para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.

 

§11. En el Auto 2032 de 2023[25] la Sala Plena estudió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, donde se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el IDS de Nariño realizó el trámite de devolución. En el mencionado expediente[26], la Corte concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

 

§12. A la conclusión se arribó, teniendo en cuenta que, (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generada entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social, y (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

3.       Caso concreto

 

§13. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental y MEDIMAS EPS, con la cual se pretende dirimir el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, respecto de las facturas 01-FQ-00042301-00, 01-FQ-00042554-00 y 01-IH7-00003492-00, por valor de un millón trescientos veintiún mil cuatrocientos setenta y cinco pesos moneda corriente ($1.321.475 COP), correspondiente a la prestación de servicios de salud NO PBS.

 

§14. Lo anterior porque los hechos y pretensiones de la demanda, así como el material probatorio enunciado en el acápite de pruebas, se centraron en explicar los modelos para el cobro y pago de los servicios NO PBS, los trámites adelantados ante MEDIMAS EPS y la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental para el cobro de las facturas 01-FQ-00042301-00, 01-FQ-00042554-00 y 01-IH7-00003492-00; la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS, a saber, tanto la demandante como las demandadas están reconocidas en alguna de las categorías de integrantes del SGSSS, descritas en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, esto es, el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. es una institución prestadora de servicios de salud privada, la Secretaría de salud del Valle del Cauca tiene como misión dirigir el SGSSS del departamento, de acuerdo con el artículo 141 del Decreto departamental No. 1-7-1310 de diciembre 14 de 2022[27], y MEDIMAS EPS es uno de los organismos de administración y financiación; los hechos de la demanda no se relacionan con una problemática sobre la seguridad social de un empleado público; y la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

 

§15. Así las cosas, la regla de decisión aplicable es la del Auto 2032 de 2023 porque, según lo expuesto, la controversia gira entorno a la no conformidad que afectaría en forma parcial las facturas presentadas ante la Secretaría de salud departamental, cuyo concepto es la prestación de servicios de salud NO PBS a los afiliados y beneficiarios de MEDIMAS EPS. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente CJU-5508 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

§16. Regla de decisión: dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 que establece que: “[d]e conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cali, y DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por el Centro Médico Imbanaco de Cali S.A. contra la Gobernación del Valle – Secretaría de salud departamental y MEDIMAS EPS.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5508 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---